钟正生：详解超大特大城市“城中村”改造（上）立足当下，兼及长远

钟正生、贾清琳

核心观点

本轮超大特大城市“城中村”改造提出的背景有四：1）我国超大特大城市“城中村”改造的必要性更强，新市民居住问题更为突出。2）“城中村”改造有望成为地产行业向“租赁并举”格局过渡的重要推动力。住建部表示，“十四五”期间，将力争新增保障性租赁住房占新增住房供应总量30%以上。3）“城中村”改造是今年中央稳地产预期，探索房地产新发展模式的重要举措。2022年我国人口自1960年以来首次出现负增长，城镇化率较2021年提升0.5%、增幅是近30年以来新低，中国人口发展进入总量见顶、城镇化率增速放缓的新阶段。但城镇化率放缓也意味着大城市人口占比仍然会不断扩大，这也是我国未来地产行业主要增长空间所在。4）“城中村”改造包含着农村土地制度改革的重要内涵，也是推进以人为核心的新型城镇化进程的有机部分。“城中村改造”可以实现农村建设用地充分利用，促进城乡二元结构逐渐破除，让农民财富成倍增值，是新型城镇化进程的重要一环。

根据七普数据，21个超大特大城市的合计人口数量2.9亿，即为此次改造重点地域。本轮超大特大“城中村”改造有以下几点需要关注：1）此次“城中村改造”政策与棚改政策在土地开发模式、改造方式、安置方式以及资金来源等方面多有不同：改造方式方面，城中村改造涉及农村集体用地和房屋，可选择拆除新建或整治提升、拆整结合等方式，强调要把城中村改造与保障性住房建设结合好；安置方式方面，城中村改造可能为货币化安置与实物安置并存的模式，或将更多采用房票安置和实物安置；资金来源方面，城中村改造提倡“多渠道筹措改造资金，鼓励和支持民间资本参与”，强调市场化主导，预计将通过社会资本（城市更新基金、REITS等）、政策行贷款、财政支出、专项债发行等渠道筹资；另外，本次“城中村”改造思路上既考虑了短期稳地产、稳内需，同时也考虑了长期可持续发展趋势，和此前棚改主要带动地产行业去库存不同。2）本次“城中村改造”政策导向以稳为主，预计不会产生“棚户区”改造大规模拆建的规模效果。3）本轮“城中村”改造涉及城市数量较少，但整体覆盖度并不小，将优先涵盖中心城区周边。4）本轮“城中村”改造各地方案各有特色，将以“一城一策”形式为主。

规模测算：我们估算本轮超大特大城市“城中村”待改造面积或有13.4亿平；总投资额或达8.2万亿元，年均8200亿元、占比2022年全国房地产开发投资完成额为6.2%；涉及城中村改造的新建总面积原则上应不超过5.4亿平。考虑到本轮城中村改造项目周期偏长，拉动投资作用预计更为温和，亦需确保开发商或参与主体项目经验较为丰富、现金流较为稳健。

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内涵与背景：立足当下，兼及长远

2021年《十四五规划》首次提出了城市更新[1]行动，城中村改造是本轮城市更新的重要组成部分。2021年3月我国明确了“十四五”时期的城市更新目标：“完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造；基本完成大城市老旧厂区改造；改造一批大型老旧街区；因地制宜改造一批城中村。”城中村指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄，亦称为“都市里的村庄”，也泛指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。2023年4月28日，中央政治局会议提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。7月21日，国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，进一步细化了具体工作要求。

我们认为，本轮超大特大城市“城中村”改造提出的背景有四：

1）我国超大特大城市“城中村”改造的必要性更强，“新市民”居住问题更突出。一方面，据住建部，目前广州市城中村面积占广州的1/10，其中常住人口占全市常住人口的35%左右；2017年北京有城中村952个，常住人口370万（占到全市2194万常住人口的17%）；2015年郑州中心城区建成区共有124个行政村，村民人口约30万（占到全市957万常住人口的3.1%）；2020年，哈尔滨市确认中心城区共有77片城中村，涉及土地面积184平方公里（占比全市1.8%）。因此，一个城市人口数量越多，城市发展过程中遗留的待改造城中村占比通常越高，城中村改造可以为特大超大城市区域高质量发展更好地赋能。另一方面，根据“七普”数据，我国城镇人均住房建筑面积为38.6平方米，而《2021年农民工监测调查报告》显示2021年我国进城农民工人均居住面积仅为21.7平方米，“新市民”居住问题较为突出。尤其是一二线城市的房价较高，通过“新市民”购房改善居住条件面临较大困难（参见我们报告《宏观视角下的新市民》20230325）。

2）“城中村”改造有望成为地产行业向“租购并举”新格局过渡的重要推动力。2015年底，中央经济工作会议首次提及发展住房租赁市场，将“租购并举”确立为我国住房制度改革的主要方向。2017年，国土资源部和住建部曾要求北京、上海、广州等13个城市进行“集体建设用地建设保障性租赁房”试点，不过当时规定是须先把农村土地征为国有才能建设，近年来已开始尝试允许这13个大城市直接用集体建设用地来建设保障性租赁房。2021年以来，中央着力解决新市民、青年人的住房困难问题，保障性租赁住房建设力度加大。住建部曹金彪表示，“十四五”期间，力争新增保障性租赁住房占新增住房供应总量30%以上。

3）本轮“城中村”改造是今年中央政府稳地产预期，探索房地产新发展模式的重要举措。一方面，地产行业及地产上下游产业链对于我国经济、社会融资规模以及地方财政收入等方面的影响是巨大的。但“三道红线”后地产行业进入前所未有的调整周期，尤其是2022年一季度以来新开工、投资、销售等大部分地产指标长期处于深度负增的状态，市场预期偏弱，至今仍未有明显好转的迹象，对经济基本面复苏形成持续拖累；另一方面，2022年我国人口自1960年以来首次出现负增长，城镇化率较2021年提升0.5%[2]、是近30年以来新低，中国人口发展进入总量见顶、城镇化率放缓的新阶段。据克而瑞数据，我国城镇化率若最终稳定至80%左右则城镇人口增量空间仍有2亿人，有望新增几十万亿平米的城镇住房需求。海外经验来看，这个过程大概需要20年左右。此外，目前日本有1.3亿人口，仅东京就有约3700万，占比28.5%，韩国人口5000万，仅首尔就有约1000万，占比20%，所以一国城镇化率放缓也意味着该国（超大）大城市人口占比仍会不断扩大，这也是我国未来地产行业主要增长空间所在。

4）“城中村”改造包含着农村土地制度改革的重要内涵，也是推进以人为核心的新型城镇化进程的有机部分。城中村改造的本质是重新开发利用利用率低的土地，产生增值收益，使得原住居民等获得更合理的价值分配。早在10年前，十八届三中全会就提出集体建设用地与国有土地要“同等入市、同权同价”。目前我国居民拥有的国有土地上建造的房屋可以交易，而农民在集体土地上建造的房屋则仍然不能交易（只能与本村村民交易）。房产不能“同等入市、同权同价”，这是农民财产性收入低的重要原因。2020年12月，习近平总书记在全国农村工作会议上指出：“今后十五年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期”。“城中村改造”可以充分利用农村建设用地，逐渐破除城乡二元结构，让农民财富倍增，是新型城镇化进程的重要一环。

（钟正生系中国首席经济学家论坛理事、平安证券首席经济学家）