保障超2亿灵活就业者权益，一揽子社保、立法举措将加速

我国对灵活就业和新就业形态劳动者的权益保障政策有新动向，相关办法将抓紧出台，劳动保障相关法律法规也将适时修订。

近日，中国人大网公开了《国务院关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告》（下称《报告》），其中指出，灵活就业和新就业形态劳动者人数仍在快速增多，收入不稳定、劳动保障不足的问题仍一定程度存在。未来，将从着力社保提质扩面、加快推进立法工作等多个方面，进一步保障从业人员权益，推动灵活就业、新就业形态健康发展。

他们如何参保？

《报告》指出，灵活就业和新就业形态已成为劳动者就业增收的重要渠道。据测算，全国灵活就业人员规模已超过2亿人。

但目前，部分灵活就业人员、新就业形态就业人员等未被纳入社保体系，还存在“漏保”“脱保”“断保”的情况。为补上这块“短板”，《报告》显示，我国在创新保障模式，完善社保制度方面已有不少举措。

一是积极推进职业伤害保障试点。在工伤保险制度框架下，结合新就业形态特点，提出按单计费、每单必保的职业伤害保障模式，于2022年启动试点工作。截至2025年10月底，试点企业共11家，试点省份达17个，累计2325万人参保，实现了试点范围内新就业形态劳动者应参尽参。

二是畅通参保缴费渠道。推动各地普遍放开灵活就业人员在就业地参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险渠道。截至2024年底，灵活就业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的人数分别达7057万人、6615.9万人。

三是优化灵活就业人员参保政策。结合灵活就业特点，在缴费方式上给予灵活就业人员更多倾斜，减轻缴费负担，便利参保缴费和社保关系转移接续。研究进一步促进灵活就业人员和新就业形态劳动者参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的政策措施。

四是将灵活就业人员纳入生育保险覆盖范围。大力推动将参加职工基本医疗保险的灵活就业人员、农民工、新就业形态劳动者纳入生育保险覆盖范围，并指导各地积极探索适合灵活就业人员特点的参保缴费方式。

但《报告》同时提到，目前社会保险覆盖面总体不高。灵活就业和新就业形态劳动者参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的比例不高，职业伤害保障覆盖范围需进一步扩大。

《报告》称，下一步将着力社保提质扩面，优化参保缴费办法。用3年左右时间，推进职业伤害保障广覆盖，稳步扩容省份、新增企业、拓宽行业。研究完善促进灵活就业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险相关办法，完善缴费方式，探索由平台企业承担部分社会保险缴费责任的可行性，增强政策灵活性和包容性。

适时修订法律法规

以网约车司机、外卖员等为代表的新就业形态劳动者普遍存在劳动关系认定难、劳动者权益保障缺失等问题，背后一个重要原因在于，目前相关的法律法规亟待完善。

“由于平台企业用工形式新、新就业形态劳动者就业方式新，且在不断发展变化，现行劳动法律滞后于企业用工方式变化，劳动者在法律层面的权益保障不足，企业规避用工责任缺少相应法律规范。”《报告》明确指出。

目前，“劳动关系确认”是影响这类群体权益保障的关键问题。2021年7月，人社部等八部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，将依托互联网平台就业的新就业形态，分为“符合确立劳动关系”“不完全符合确立劳动关系”以及“个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业等”三种情形。有学者指出，这打破了用工关系调整劳动法适用“全有全无”的思维。

人社部还会同最高法发布新就业形态劳动争议典型案例，明确“事实优先”的劳动关系认定原则，将“支配性劳动管理”作为劳动关系的裁判标准，指导各地统一裁审尺度。

不过，中国社会科学院法学研究所研究员谢增毅曾发文指出，典型案例等虽然具有重要参考作用，但这些规则并未体现在正式的司法解释中，其指导性和强制性仍然有限。而且司法文件和案例报告提出了许多重要概念和原则，这些规则应该通过立法确立，而不宜由司法文件确立。

“目前各类规范性文件还大多采用一些倡导性的规定，对不完全劳动关系中的劳动权益保障欠缺强制性执行的规定。”中国政法大学民商经济法学院教授娄宇曾接受第一财经采访表示，在立法层面上有所动作才是保障新就业形态劳动者权益的最佳方案。

《报告》指出，未来要着力完善制度机制，加快推进立法工作。首先，抓紧出台新就业形态劳动者权益保障办法，进一步完善灵活就业和新就业形态劳动者权益保障制度。

其次，推动加快出台医疗保障法，在专项法律法规中补齐相关从业人员权益保障短板。今年6月，医疗保障法草案提请立法机关进行了初次审议，草案明确“鼓励无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加职工基本医疗保险，并按照规定缴纳职工基本医疗保险费”。

《报告》还指出，要加快研究互联网平台价格行为规则，研究制定网络平台道路货物运输经营服务管理规定等文件，实施外卖平台服务管理基本要求，规范行业和企业经营行为。

此外，要总结评估现行政策执行情况，以健全分类分层的权益保障制度和明晰平台企业、合作企业、劳动者权责利关系为目标，适时修订劳动保障相关法律法规。

全国政协社会和法制委员会办公室在《求是》撰文表示，要及时把实践中符合新就业形态特殊性且行之有效的规定、做法和经验等成果上升为法律。在时机成熟时适时修订劳动法、劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法等法律，以全国统一立法的形式，明确新就业形态劳动关系的性质、构成要件、认定标准以及劳动者权益保障措施。