楼继伟：我们面对着推进根本性结构性改革的窗口期

（本文作者楼继伟，全国社会保障基金理事会理事长、财政部前部长）

2024年，全球经济面临着增长放缓的挑战，同时地缘政治的紧张局势给各国经济发展带来很大不确定性。在这样的全球背景下，中国经济的发展方向引起国内外的广泛关注。面对全球经济的波动和内外部的挑战，中国经济发展展现出哪些显著特点？在当前形势下，中国经济又面临哪些主要的困难和挑战？针对这些问题，政府又采取了哪些政策措施，预计将产生何种效果？

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出现企稳向好势头

当前，中国经济面临诸多挑战，如内需不足、供给过剩以及房地产和外贸部门的下行压力，但近期的经济指标显示出复苏迹象，预示着经济正稳步向好方向发展。

首先，经济在疫情大流行后逐步复苏，国内生产总值（GDP）超过126万亿，比上年增长了5.2%，但这是在上一年增长3%的基础上实现的，两年平均的增长速度约为4.1%，是低于5.5%左右的潜在增长率。再过5年，潜在增长率应该为5%，还会逐步下降。

其次，国内需求在逐步恢复，固定资产投资增长了3%，虽然这一数字并不高。社会消费品零售总额增长了7.2%，但这是在上一年零增长的基础上实现的，两年平均下来，增长了约3.6%。进出口需求下降，向下拉动经济增长0.6个百分点，房地产开发投资同比下降9.6%。可以看到，房地产开发投资和进出口，这两个因素对经济增长的向下的拉动作用最为明显。

总体来看，经济发展特点表现为内需不足，供给过剩，但出现了企稳向好的势头。全年CPI只上升了0.2%，而PPI下降了3%。今年头两个月，经济数据有所改善，CPI由上月的下降0.8%转为上涨0.7%，CPI同比环比仍略有下降。1-2月份，全国规模以上工业企业增加值同比增长7%，利润同比增长10.2%。但是，2023年全年规上工业企业利润没有显著增长。出口同比增长7%，进口增长3.5%，顺差比去年略有加大；固定资产投资同比增长4.2%，比去年全年加快1.2个百分点。

接下来回顾从去年到现在的经济发展状况，主要围绕去年的状况。

首先，消费需求减弱。一是因为居民对未来收入的预期不足，因需求不足和供给过剩导致企业裁员，使得居民减少消费、增加预防性储蓄。二是，近两年股市持续低迷，市场对逆周期调节机制的效果存疑，导致居民避险性储蓄增加。三是，房地产市场长期低迷需要结构性改革。取消限购等政策虽正确，但未能有效刺激购房需求。2022年居民储蓄存款大幅增加了17.8万亿，创历史新高，居民储蓄存款余额达到了120万亿，2023年更是达到137万亿，而国内生产总值才126万亿。可见提升居民的收入是重要的，更重要的是提振居民的信心。

其次，民间投资不足。影响民间投资意愿下降的因素是多方面的。一是企业利润下降。2022年、2023年规模以上工业企业利润总额下降了4%和2.3%，规模以上工业企业利润增长了10.2%，但是前年和去年是负基数的增长。在这样的背景下，一部分企业，特别是民营企业和小微企业不敢投资。

二是民间投资过去常承担的公共工程出现地方政府欠资问题。这不仅仅是因为地方财政困难，更因政府未能充分遵守契约精神。典型案例包括贵州的六盘水市欠资事件，其负面影响广泛传播。

三是境外订单下降，2023年外贸出口下降了4.6%，一些劳动密集产业向东南亚转移成为必然。这种情况下，整体上需要企业转型，开发新技术和新业务，这些都需要投资。但是民营企业，特别是小微企业承担投资风险的意愿较弱，投资意愿下降。

一组金融数据可以帮助我们看到问题的严重性。最近几年，广义货币，即“现金+流动性存款+长期固定存款”已经达到300万亿，达到GDP规模的2.3倍，在全球各国中占比最高。M2与狭义货币M1，即“现金+流动性存款”之间的差距越来越大，这说明企业不愿意借钱投资，居民也不愿意借钱投资和消费。M2增长很快，M1和M2之间的差额不断拉大，可以反映出问题的严重性。

02

三重压力仍需解决

为什么会产生这些问题？政府工作报告中提到，当前形势是周期性问题和结构性问题共同作用的结果。对此，我有自己的看法。

目前，最大的周期性问题是百年疫情对经济造成的冲击。三年疫情期间，相比于发达国家，疫情大流行是全国性事件，对经济造成的冲击应当由中央财政承担更大的调节责任，但我国财政货币政策逆周期调节作用力度不够。不同于发达国家可以通过个人所得税报税数据清晰地知道个人和家庭经济的状况、中央财政的资金直接对困难的家庭进行补助，我国个人所得税交税的人员比例占在职的员工不到10%，缺乏管理基础，主要是采取了减税降费的政策，这符合我国的国情。

其中，增值税留抵退税政策发挥了重要作用。与其他国家主要由中央承担不同，我国增值税实行中央和地方五五分享，但面临的主要问题是西部和中部地区需要承担更多的留抵退税责任。2022年实施了特殊政策，小微企业的退税完全由中央财政承担。当年，中央财政承担了92%的留抵退税，总额达到了2.2万亿元。目前，退税时中央和地方仍按五五分享，但中央退税50%，当地退税50%，其中15%由当地承担，其余35%按各地分享比例分摊。期待这一新政策能够减少留抵退税结存。

三年疫情期间还提出了另一项政策，要求国有企事业单位为小微企业减免房租，但落实情况并不理想，主要是需要财政补贴，地方财政又相当困难，全面封控的防疫做法还存在着形式主义、官僚主义问题，阻断产业链、供应链。对实现“双碳”目标过分理解，最后还出现了“拉闸限电”，对互联网产业的过度监管以及打击教培行业等。

总体来看，产生了供给冲击、需求不足、预期转弱三重压力。到目前为止，经济还没有完全从三重压力中走出来。

有关部门出台了一些基于人民群众基本需求的政策，符合2021年中央经济工作会议提出的方向。政府工作报告明确提出了坚持稳中求进的方针，强调稳定是整体发展的基础。要求各地区各部门出台有利于稳定预期、经济增长和就业的政策，同时要谨慎采取收缩性和抑制性措施，清理并废止与高质量发展背道而驰的政策。此外，政府还要求各方面政策要围绕整体发展大局，加强协调配合，将非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，以强化政策统筹，确保各项政策同向发力，形成合力。这是首次将非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估。2022年3月5日的政府工作报告提出了这些要求，但实际上这些要求在去年经济工作会议上已经提出。我们可以看到，这一政策变化的一个明显标志是将非经济性政策纳入宏观政策取向评估，不再采取抑制性政策。期待这些要求能够真正落地并产生良好效果。

现在还有一个大问题就是房地产。从2021年下半年开始，一些地方出现了房地产、地方债务和中小金融机构等方面的风险。政府工作报告指出，中小金融机构被称为风险隐患，实际上已经不再是隐患，而是已经出现了风险。与此同时，地方土地出让收入也在下降，这些现象相互关联，表明存在中长期的结构性问题。

具体问题包括，农村集体土地转为城镇建设用地需要城市投资公司负责征地拆迁，将土地转为国有土地，再以“七图一牌”的形式拍卖给房地产开发商。这种做法使得城市投资公司可以偿还融资债务，再融资，再进行开发，从而当地政府可以获得土地出让的净收入。银行，尤其是中小金融机构对城市投资公司抱有信任，大量持有其债务，同时银行也发放了大量以土地为抵押的贷款。

为了增强成片开发的能力，房地产公司正在向大型化、超大型化发展。这些公司长期以来一直处于高债务、高杠杆、高流转的状态。地价越高，流转越快，这些趋势都使得房地产公司受益。各个城市，尤其是新建城区基本上都采用了大社区、宽马路、大广场、大花园的布局，千城一色。而且，城市病现象越来越严重，表现为房价高企、生活不便、交通拥堵以及公共资源不足等问题。这种循环模式已经到了无法持续的边缘。

2016年2月，党中央国务院专门发布文件，要求新建住宅要推广街区制，不再建设封闭住宅小区。然而，到目前为止，这一要求并没有得到落实，这表明需要从解决基础性制度入手。目前，结构性的基础问题尚未得到解决，一旦房价下跌，房地产公司的资金流动性将会面临困难，土地拍卖收入将会下降，地方隐性债务将会暴露，地方土地财政收入也将会下降。银行，尤其是中小金融机构将会面临出险的风险，目前正处于这种状态。

03

结构性改革势在必行

最后我们来分析当前相关的应对政策及其效果。

首先来看财政政策的大致情况。2023年，全国财政预算赤字设定为3%。政府于2023年10月对预算进行调整，增加了1万亿赤字，使得最终财政赤字率达到3.8%。2024年全国预算赤字比率继续设定为3%，并且地方政府专项债券的额度安排为3.9万亿，较去年的3.8万亿增长了1000亿。

接下来我们来分析财政政策的效果。

首先，今年将继续实施减税降费政策，但历史结存的期末留抵已基本退除，因此减税降费效果可能会下降。经济数据显示CPI在0%附近波动已有一年，PPI为负数已超过一年半。大量资金结存在银行，货币政策扩张效果有限，财政政策应更积极。尽管今年真实赤字率有所增加，但仍显不足，赤字率仍可提高。建议增加经常性项目开支，重点支持基层政府转移支付、缓解基层财政困难，并坚决查处乱收费、乱罚款。增加的财政支出可用于对小微企业补贴房租、水电费，以及向一般困难家庭提供现金补贴。个人所得税和社保基金的统一征收可提供更清晰的家庭经济状况，以便实现更精准的财政资金补贴。

其次，特别国债项目应确保年年支付利息、到期偿还本金。然而，预算报告显示实际情况达不到这一标准，甚至不如增加1万亿赤字更为透明。为何不将这些项目交由民间承办？虽然民间承办存在风险，可给予适当补贴，鼓励其承担，而非采取现行做法。若增加1万亿赤字，则将这些支出纳入一般性支出，使预算更透明。将其列为特别国债项目，则归入政府性基金支出，但这一分类预算粗略，难以理清支出用途。长期以来，基金性财政政策往往意味着扩大政府投资，但在当前相对完善的基础设施下，这种做法的效果逐渐减弱。因此，应考虑增加对企业特别是小微企业的支出，提升居民收入，以达到政府工作报告所要求的提质增效目标。

第三，应对房地产、地方债务、金融机构风险是当前及未来的重要任务。各级部门已采取一系列政策，包括取消限价限购、允许提前还债、降低首付比例、加速“保交楼”等，同时为有流动性困难的房地产企业提供信贷支持，坚决遏制地方隐性债务增量，化解存量。近年来，国家特殊置换债额度下达各地，有助于缓解地方政府还债压力，降低债务成本。此举旨在应急解决问题，需要持续坚持并不断优化。今年政府工作报告要求加大保障性住房建设和供给。目前，住宅、办公楼、商业用房甚至产业园区供大于求，需要清理库存。将其改造为保障性住房可推动房地产市场逐步清理，房地产市场的回暖基础在于清理库存。

第四，房地产市场陷入低迷，主要源于中长期的结构性问题，需要通过结构性改革才能得以根本解决。2023年，中央经济工作会议提出完善相关基础性制度、加快构建新型房地产发展模式的要求，核心在于破除城乡二元结构，这是制约城乡一体化发展的主要障碍。城乡土地保持公有制，但使用权能自由转让，房地产税收入弥补成本，促进城市居住环境改善。同时，取消城乡户籍区别，实行人地钱挂钩政策，推动城乡一体化发展，提高消费需求。

然而，破除城乡二元结构面临既得利益障碍，需要各地区各部门统一认识，提高中央财政占比，提供公平的基本公共服务。目前政策主要在于逐步改善房地产市场状况，避免系统性危机，并加速推动根本性的结构性改革，以构建城乡统一大市场，推动经济高质量发展和社会公平正义。危机是推动改革的催化剂，危机可以推动共识。当前，我们面对着推进根本性结构性改革的窗口期，亟需对此达成共识。

（本文作者楼继伟，全国社会保障基金理事会理事长、财政部前部长）

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